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L'action publique se transforme

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Évaluations des politiques publiques : les impacts à la loupe
31.05.16
Évaluations des politiques publiques : les impacts à la loupe

Le séminaire « Évaluations des politiques publiques : quels impacts ? » du 19 mai 2016 a mis en évidence leurs effets concrets sur la vie des personnes, qu’il s’agisse de lutter plus efficacement contre le décrochage scolaire, d’améliorer le dispositif de protection judiciaire des jeunes majeurs ou de développer la chirurgie ambulatoire dans les hôpitaux publics. Les transformations mises en œuvre à l’issue des évaluations concourent à la modernisation de l’action publique.

L’exercice s’apparente à une mise en abyme : évaluer les évaluations de politiques publiques (EPP). Jeudi 19 mai au studio 106 de la Maison de la radio, devant une salle comble, neuf membres de l’administration centrale ou territoriale en charge des politiques évaluées, ont partagé leurs expériences à l’occasion d’un sé minaire d’une demi-journée organisé par le secrétariat général pour la modernisation de l’action publique (SGMAP), à l’initiative du secrétariat d’État à la Réforme de l’État et à la Simplification. Aux côtés d’un rapporteur du Conseil économique, social et environnemental (Cese), les intervenants  se sont surtout attachés à mettre en évidence les impacts des évaluations dont ils ont mis en œuvre les recommandations.

S’il est aujourd’hui possible de mesurer les apports de la démarche, c’est en raison du chemin parcouru depuis la fin de l’année 2012, date à laquelle ont été lancées les premières évaluations dans le cadre de la modernisation de l’action publique (MAP). D’une durée moyenne de sept mois, la plupart d’entre elles sont aujourd’hui bouclées et ont commencé à produire leurs premiers effets.
 

 

3 années d'évaluations de politiques publiques (chiffres au 31 mai 2016) :

  75
EPP lancées
  67
achevées
  72%
connaissent des suites
  51
rapports publiés

 

 

Un outil de diagnostic de l’action publique

« L’évaluation des politiques publiques, c’est pertinent, pour rendre la puissance publique plus efficace, plus performante, plus lisible, y compris pour nos concitoyens », souligne Jean-Vincent Placé, secrétaire d’État chargé de la Réforme de l’État et de la Simplification. Les EPP MAP apportent une méthode pour analyser les effets des politiques publiques, leur efficacité, leur efficience, leur cohérence et leur utilité.

« L’objectif d’une EPP est de chercher à savoir comment l’action publique répond aux besoins de la société », prévient Nasser Mansour-Guilani, économiste et membre du Cese. La recherche d’économies ne peut être l’unique motivation. Une seule des EPP présentées au cours de l’après-midi obéissait d’ailleurs à une logique purement financière : réduire les montants des aides accordées aux entreprises.

L’idée, ce n’est pas tant de réduire les moyens, mais c’est de faire en sorte qu’à travers les redéploiements, vous ayez une politique publique plus efficace. »
–  Didier Migaud, premier Président de la Cour des comptes

 

 

Réorienter l’action de la protection judiciaire de la jeunesse

Au lancement de l’évaluation de la gouvernance de la protection de l’enfance, pilotée conjointement par le ministère de la Justice et celui des Affaires sociales et de la Santé, il y avait néanmoins la crainte qu’elle se concentre sur des objectifs d’économie, réduisant la capacité d’intervention. Finalement, « ce sont des axes de progrès à la fois en matière de pilotage et de pratiques professionnelles qui ont été dégagés », se félicite Muriel Eglin, sous-directrice des missions judiciaires et d’éducation à la direction de la protection judiciaire de la jeunesse au ministère de la Justice.

 

L'évaluation a permis de réorienter l’action en direction des jeunes majeurs, qui étaient un peu oubliés des politiques publiques en place. »
– Muriel Eglin

 

 

Une feuille de route comportant 101 mesures a été produite à l’issue de l’évaluation. Si en suivre la mise en oeuvre est relativement aisé, l'identification des impacts se révèle bien plus complexe, comme le confirme Cécile Tagliana, cheffe du service des politiques sociales et médico-sociales au ministère des Affaires sociales et de la Santé :
 

Il existe de nombreux indicateurs suivis chaque année, mais ils sont souvent assez macro. »
– Cécile Tagliana

 

 

Mieux lutter contre l’échec scolaire

Au ministère de l’Education nationale, de l’Enseignement supérieur et de la Recherche, l’évaluation de la politique d’éducation prioritaire a livré de nombreux enseignements. Elle a permis de chiffrer finement le coût de cette politique. Il apparaît ainsi que les moyens supplémentaires affectés aux élèves des réseaux prioritaires sont de l’ordre de 10 %, ce qui n’apparaît guère élevé comparé à ce qui se pratique dans les pays voisins. Sans changer le périmètre global de la politique d’éducation prioritaire, l’EPP a aussi servi à actualiser et redessiner la carte des réseaux prioritaires en intégrant de nouveaux critères plus adaptés.

« Là où l’évaluation a été la plus instructive, c’est dans l’identification des leviers qui permettent de lutter contre l’échec scolaire », relève Alexandre Grosse (photo, au centre), adjoint à la directrice générale de l’enseignement scolaire (DGESCO). La reconnaissance du métier d’enseignant, sa formation, la stabilité des équipes pédagogiques dans les établissements sont déterminants, au même titre que le nombre d’élèves par classe, sur lequel se focalise toute l’attention.

Sur un autre sujet d’éducation, l’évaluation de la politique de lutte contre le décrochage scolaire a donné lieu à un plan d’action stratégique, couvrant trois axes prioritaires : la prévention, l'accompagnement des jeunes en cours de décrochage, et la prise en charge des jeunes sortis du système éducatif sans qualification.

L’Académie de Lille témoigne des actions mises en place sur le terrain et de leurs impacts :

 

 

Les actions mises en œuvre à la suite d’une EPP produisent des impacts :

QUALITATIFS
Amélioration du pilotage, de la gouvernance…

... ET QUANTITATIFS
Économies générées, amélioration de l’impact sur les bénéficiaires…
 

 

DE COURT TERME
Lorsqu’ils sont issus de recommandations à effet immédiat

... ET DE LONG TERME
Issus des scénarios de transformation en profondeur et des effets diffus des propositions

 

DIRECTS
Lorsqu’ils sont l’objet même de l’action

... ET INDIRECTS
Lorsqu’ils n’en constituent pas l’objet principal

 

 

Un plan d’action pour développer la chirurgie ambulatoire

Dans le domaine de la santé, l’évaluation de la politique de développement de la chirurgie ambulatoire a permis de décliner sur le terrain une stratégie, jusqu’alors très générale. Elle a débouché sur un plan d’action concret visant à développer le secteur de la chirurgie ambulatoire à horizon 2020. « L’essentiel de notre mission a consisté à définir une méthodologie qui évalue, sur des bases partagées par tous les acteurs, les actes chirurgicaux pouvant faire l’objet d’un transfert en chirurgie ambulatoire », précise Christine d’Autume (photo), inspectrice générale des Affaires sociales.

Le suivi des impacts dans le temps est facilité par l’adoption d’une méthode co-définie avec l’ensemble des acteurs : ministère, agences régionales de santé (ARS), personnel médical, sociétés savantes et associations de patients. Des indicateurs de pilotage non budgétaires, liés à la qualité ou la satisfaction des patients, ont été ajoutés pour donner du sens au programme. Si le plan d’action est national, l’inspectrice générale insiste sur la nécessité d’accorder une marge de manœuvre aux instances locales, jusqu’au niveau des établissements, pour décliner la mise en œuvre.
 

Consensus sur la nécessaire co-construction des solutions

L’implication de toutes les parties prenantes – usagers compris – est une idée forte, qui est ressortie tout au long de l’après-midi. « L’une des conditions de réussite d’une évaluation est la coproduction », retient Lansana Touré, directeur général adjoint Vie sociale au conseil départemental du Val-d’Oise, où est menée une expérimentation de mise en réseau des acteurs de l’action sociale.

Pour Thierry Coquil, directeur des affaires maritimes au ministère de l’Environnement, de l’Énergie et de la Mer, impliquer les bénéficiaires est une condition sine qua non de la bonne application des recommandations d’une EPP. Il s’empresse toutefois de préciser : « Il faut bien distinguer le temps de l’évaluation et celui de l’élaboration des décisions, étape longue à laquelle les bénéficiaires doivent être associés ».
 

Faire bouger les lignes en impliquant les premiers concernés

Il est rejoint sur ce terrain par Serge Kancel, inspecteur général des Affaires culturelles (IGAC), qui a conduit une évaluation sur le développement des ressources propres (le financement hors subventions) des établissements culturels de l’État. Le rapport dresse une liste d’une quarantaine de mesures permettant aux structures de consolider leurs financements aux côtés des aides publiques apportées par l’État.

L’une des conditions de leur acceptation est d’avoir associé les premiers concernés à leur élaboration. « Dans une démarche de modernisation de l’action publique, nous voulons créer du mouvement, mais en s’inscrivant dans une démarche de faire ensemble, de co-construction des solutions », déclare-t-il.

 

L’importance des données

Les échanges ont également relevé l'importance des données pour faciliter l'évaluation d'une politique et le suivi de ses résultats. « Il faut prévoir les moyens de construire des données et de mettre à disposition celles qui existent déjà, à l'Insee et dans les ministères », souhaite Nasser Mansour-Guilani (photo, au micro). Un champ largement investi par le SGMAP, qui œuvre, l'a rappelé Laure de la Bretèche, « pour l'ouverture des données, leur partage entre administrations, et leur gratuité ».

Les évaluations amplifient elles-mêmes ce mouvement : l'EPP sur la protection de l'enfance a ainsi permis de renforcer un système complet de remontée de données vers l'Observatoire national de la protection de l'enfance, avec un élargissement aux mineurs pris en charge en matière de délinquance. « C'était l'une des recommandations issues de l'EPP. Parfois l'évaluation sert à créer les conditions de la poursuite d'une évaluation », conclut Muriel Eglin.
 

Préparer l’avenir, oui mais...

L’ambition des EPP ne se résume pas à poser un diagnostic sur le passé, elles ont vocation à préparer l’avenir. Ce qui implique d’être en mesure de repenser et de faire évoluer le cadre de référence, au rythme des transformations opérées. « Il faut acquérir une capacité de veille permanente, stratégique, en lien avec le terrain », observe Thierry Coquil (photo, au centre). Une démarche qui se construit sur le long terme, au-delà du temps de l’évaluation.

Le directeur des affaires maritimes pointe aussi la nécessité de « construire une transparence permanente » de l’action d’évaluation et de la rendre intelligible par quiconque, et pas seulement par les parties prenantes de la politique en question. « Si on ne parvient pas à faire comprendre au public les enjeux dans un domaine donné, on ne réussira pas à transformer ensuite. » Au-delà de l’analyse de l’existant, les rapports d’évaluation ont besoin d’expliquer les raisons qui poussent à se transformer.
 

Un levier de transformation de l’action publique

Une fois le diagnostic posé et les recommandations établies, vient le temps de la décision, qui peut être long. Ce que confirme Laurent Girometti, directeur de l’habitat, de l’urbanisme et des paysages (DHUP), rattaché au ministère de l'Environnement, de l'Énergie et de la Mer et au ministère du Logement et de l’Habitat durable. A l’issue de l'évaluation de la territorialisation de la politique du logement, les scénarios proposés ont été approfondis, les pistes testées. La mise en œuvre des actions s'est ensuite échelonnée.

L'évaluation a donné des conséquences en plusieurs épisodes. »
– Laurent Girometti

 

 

> Lire aussi Logement : vers une production au plus près des besoins des territoires

 

« Les EPP de la modernisation de l’action publique contiennent des scénarios de transformation, mais ceux-ci ne sont rien sans un portage politique, qui peut être difficile », souligne, Virginie Madelin, directrice interministérielle pour l’accompagnement des transformations publiques (DIAT) au sein du SGMAP.

« Il est facile d’analyser et de faire des propositions d’économies budgétaires. Il est en revanche beaucoup plus difficile politiquement de les mettre en œuvre », témoigne Philippe Jurgensen. Inspecteur général des finances (IGF), il a conduit une évaluation des interventions économiques en faveur des entreprises. 

En dépit des aléas politiques, les EPP, avec l’appui du SGMAP, ensemblier et garant d’une rigueur méthodologique, ont trouvé leur place au sein du paysage administratif français. « Elles constituent un levier important de la transformation de l’action publique », affirme Laure de la Bretèche (photo), secrétaire générale pour la modernisation de l’action publique (SGMAP). Leurs bénéfices se mesurent à travers leurs impacts sur la vie quotidienne des usagers.

 

SUIVRE LES IMPACTS DES EPP

Au second semestre 2016, le SGMAP engagera une démarche de suivi des impacts des EPP menées depuis fin 2012. L’identification et la mesure de ces impacts nécessitent un travail de suivi de la prise de décision à l’issue d’une EPP, des actions menées et de leurs effets. Ce travail doit être conduit conjointement avec les porteurs des politiques évaluées, en charge de l’élaboration des plans d’action et de leur mise en œuvre.

Plusieurs approches pourront être mobilisées pour apprécier les impacts des EPP :

  • des approches quantitatives : analyse des documents budgétaires, suivi statistique de cohortes de bénéficiaires, méthodes économétriques contrefactuelles…
  • des approches qualitatives : entretiens, ethnographie, études de cas, ateliers, etc.

 

Le suivi des impacts des EPP sera rendu public.

 

>> Téléchargez la plaquette Les évaluations de politiques publiques dans le cadre de la modernisation de l'action publique

>> Retrouvez l'ensemble des évaluations de politiques publiques sur notre espace dédié

 

Retrouvez prochainement sur la chaîne Dailymotion du SGMAP l'intégralité du séminaire

 

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